景区客流实时视频在互联网地图中展示的合规性分析

作者简介：徐彩曦，阿里巴巴法务部法律专家，中国人民大学法学硕士。

出于公共安全、客流监控及景区管理等目的，在景区公共区域内往往安装有摄像头。通过模块嵌入，可以将摄像头拍摄的实时视频在地图中展示，用户在地图中进行景区搜索时，不仅可以知晓景区的地理位置，还可以了解景区的实时人流情况，并能直观的领略景区的部分风景，可以丰富用户的信息获取，提升用户的使用体验。

本文拟以视频形成、展示及传播为脉络，基于现行法律法规，对于该信息服务模式的合规性进行简要分析。

景区摄像头安装的合规性分析

作为公共区域的景区，安装摄像头用于获取公共视频的最初目的在于公共安全。《反恐怖主义法》第二十七条规定，地方各级人民政府应当根据需要，组织、督促有关建设单位在主要道路、交通枢纽、城市公共区域的重点部位，配备、安装公共安全视频图像信息系统等防范恐怖袭击的技防、物防设备、设施。

依据已纳入2018年国务院立法计划的《公共安全视频图像信息系统管理条例》规定：县级以上人民政府应当将公共安全视频图像信息系统建设纳入本地区经济社会发展中长期规划、城乡规划，加强统筹协调，鼓励、支持和引导社会力量参与公共安全视频图像信息系统的建设。

同时，国家层面上一直在不断强化全国旅游产业运行监测与应急指挥平台建设，大力推进平台与地方景区数据对接工作，其中最重要的景区数据便是景区摄像头所拍摄的实时情况。 2018年3月9日《国务院办公厅关于促进全域旅游发展的指导意见》提出，涉旅场所应实现视频监控全覆盖。国家旅游产业运行监测与应急智慧平台是按照党中央、国务院关于信息化、“互联网+”等重大战略要求，以旅游产业运行监测和应急指挥联动为主要功能的信息可视化展示和远程实施联动指挥平台。

因此，可以看出：在景区安装摄像头，既符合公共安全的战略考虑，又符合旅游业实现模式变革、效能提高的需求，从合规层面上有政策法规的支持。

景区视频用于互联网信息传播的合规性分析

2015年6月，国家发改委、中央社会管理综合治理委员会、科学技术部、工信部、公安部、财政人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部、交通运输部发布了《关于加强公共安全视频监控建设联网应用工作的若干意见》。该意见中对于视频应用领域拓宽持积极指导意见。第三条第（九）款规定，按照依法授权使用、分级分类监管的原则，探索公共安全视频图像信息新的应用领域，研究视频图像信息资源的社会化开发管理模式，鼓励有条件的地方依托公安机关视频图像共享平台，在严格依法、严格审批、安全可控的前提下，逐步开展视频图像信息在城乡社会治理、智能交通、服务民生、生态建设与保护等领域的应用，为社会和群众提供更多更好的服务。

部分地方政府根据实际管理的需求制定了相关地方性法规和规章。如，《河南省公共安全技术防范管理条例》、《青岛市公共安全视频图像信息系统管理办法》、《广州市公共安全视频系统管理规定》。上述法规重点在于规范公共区域内摄像头安装行为，同时对于联防系统中的视频信息应用也有所涉及。在景区视频应用实践中，应确认该视频摄像是否属于公安机关管理的技防系统，对于公安技防系统视频的互联网传播，应取得公安机关认可。

根据《互联网直播服务管理规定》，互联网直播是指“基于互联网，以视频、音频、图文等形式向公众持续发布实时信息的活动”，将景区摄像头拍摄的实时视频在互联网地图中展示，应属于互联网直播服务的一种形式。

根据信息服务内容的性质不同，互联网信息服务在服务内容、资质许可及行政监管机构等相关规定上有所区别，具体如下表展示：

依据现行网络视频直播的行政审批的相关规定，景区视频用户互联网信息服务并不属于网络文化产品、视听节目或新闻信息的类型，因此与前述信息服务对应的如网络文化经营许可证、信息网络传播视听节目许可证、互联网新闻信息服务许可证等相关资质要求在本服务模式中并不需要。

通过公共渠道电话咨询国家旅游局、公安部门及工信部门等相关机关，综合反馈意见为，现阶段景区可以根据实际管理需求在公共区域内设置摄像头，对于摄像头拍摄的实时监控视频应用于互联网信息服务，没有明确的行政许可要求或禁止性规定。但是，对于接入公安机关联防系统的视频应用，需咨询公安机关获取认可。

综上可知，将景区视频应用于互联网信息服务，不需要单独办理资质证照或经行政审批许可，应根据《互联网信息服务管理办法》办理增值电信业务经营许可证；但对纳入联防系统的视频，应遵守公安机关的分级分类管理原则。

应用于互联网信息服务的视频内容及技术能力的合规要求

内容合规是互联网信息服务监管的重点。内容合规包括以下维度：

1. 遵守法律法规，符合核心价值观。

依据《网络安全法》、《电信管理条例》《互联网信息服务管理办法》、《互联网直播服务管理规定》等相关法律法规规定，应用于互联网直播的视频内容，“应当遵守法律法规，坚持正确导向，大力弘扬社会主义核心价值观，培育积极健康、向上向善的网络文化，维护良好网络生态，维护国家利益和公共利益，为广大网民特别是青少年成长营造风清气正的网络空间”。

2. 视频图像信息用户公共传播时，应注意保障涉及主体的个人信息。

《公共安全视频图像信息系统管理条例》规定，视频图像信息用于公共传播时，除法律另有规定外，应当对涉及当事人的个体特征、机动车号牌等隐私信息采取保护性措施。

根据《网络安全法》第四十一条规定，网络运营者收集、使用个人信息，应当遵循合法、正当、必要的原则，公开收集、使用规则，明示收集、使用信息的目的、方式和范围，并经被收集者同意。在本场景下，信息平台对于视频不进行存储而仅在审查后播放，是否应视为收集、使用个人信息？

笔者认为，如果通过技术手段，信息平台仅通过有限的访问权限对于视频进行播放，而不进行存储，那么在此过程中平台并未获得个人信息的控制权，不应视为个人信息的收集行为。而在此基础上，信息平台提供技术服务，有可能构成个人信息的处理者。而作为摄像头的安装者及视频的存储方，景区或相关管理机构则为个人信息的控制者。

因此，为保障被拍摄者的个人信息，应在拍摄区域即信息获取时进行明示，明示应包括信息收集的目的及使用场景，如有可能建议明示展示平台。这也需求也满足《安全视频图像信息系统管理条例》之规定。

为确保信息服务内容的合法性，在提供直播服务时，应注意落实审查机制：

根据《互联网直播服务管理规定》落实主体责任，配备与服务规模相适应的专业人员，健全信息审核、信息安全管理、值班巡查、应急处置、技术保障等制度；建立直播内容审核平台，根据互联网直播的内容类别、用户规模等实施分级分类管理，对图文、视频、音频等直播内容加注或播报平台标识信息。同时，在提供直播服务时应当具备与服务相适应的技术条件，具备及时阻断互联网直播的技术能力，技术方案应符合国家相关标准。

此外，《安全视频图像信息系统管理条例》规定，应配备与服务规模相适应的专业人员，健全信息审核、信息安全管理、值班巡查、应急处置、技术保障等制度。

总结

综合前述分析，将景区视频应用于互联网地图中展示，本质上即为互联网信息服务的一种形式。景区公共区域安装摄像头并进行视频拍摄，从公共安全及旅游产业发展角度看都具有积极意义并满足合规要求。而将该视频应用于互联网信息服务，作为互联网直播服务的一种形式并没有特殊的禁止性规定或资质要求。但是在进行展示时，应具备法律规定的审查机制及相关的安全技术保障制度，根据公安机关的规定，对于数据进行分级管理分级使用，确保展示内容的合规性。

同时，在进行信息展示时，注意尊重及保护相关主体的个人信息权利。如在视频拍摄维度，注意调整摄像头设置的角度和视频采集的清晰度，尽可能模糊处理游客的身体特征信息，以避免在视频画面中出现突出的个人信息；同时，景区管理机构应在视频监控区域内张贴信息采集标识，向游客明确告知该区域处于视频采集范围内，提请游客注意避免暴露个人隐私。当视频应用于互联网信息服务时，一方面加强视频的审查，对于明显涉及个人信息或隐私的视频通过技术手段不予播放或进行脱敏处理后播放，另一方面也应注意在景区告知中进行明示。